L’ordonnance de la cour internationale de justice du 26 janvier 2024, une excellente décision de justice, qui ouvre le processus de rétablissement du droit international.

Gilles DEVERS, Khaled AL SHOULI, Abdelmaid MRARI –  Le 26 janvier 2024, la Cour internationale de Justice a rendu une ordonnance qui impose à Israël de mettre fin à la commission d’actes génocidaires, avec une très grande cohérence entre la motivation de l’ordonnance et les mesures prises, adoptées à une forte majorité. Surtout, elle pose des bases juridiques qui réinscrivent la question palestinienne dans les schémas du droit international.

I – La première décision contentieuse depuis… 1917

L’histoire du peuple palestinien est celle d’une violation de ses droits, ce depuis la déclaration Balfour de 1917 qui imposait à un peuple souverain la dépossession de sa souveraineté au profit de la création d’un nouvel Etat. Or – c’est un fait – si la Palestine s’est beaucoup appuyée sur le droit pour son action politique, elle n’a jamais exercé d’action en justice pour le rétablissement de ses droits. Nous ne discutons pas ici des raisons de cette abstention, nombreuses : nous en faisons le constat.

Cette carence n’est pas encore enrayée, car dans cette affaire, ce n’est pas l’Etat de Palestine qui a agi en justice, mais l’Afrique du Sud. Il n’en reste pas moins que c’est la première affaire contentieuse de la cause palestinienne : l’Etat d’Israel a été convoqué devant les juges, a organisé sa défense, se voit imposer des mesures contraignantes, et va devoir répondre de l’exécution de la sentence.

C’était donc une première, et il est bien évident qu’une décision de justice n’allait pas donner la réponse à cent ans de violation du droit… Et vu la violence des évènements en cours, avec des répercussions dramatiques sur tous les Palestiniens vivant à Gaza, il y allait nécessairement y avoir un décalage entre ce qu’il faudrait faire et ce que peut faire la Cour. Cette décision n’était pas une fin, mais un premier pas, et d’ailleurs, l’objectif réel n’est pas telle ou telle victoire juridique. L’objectif est une construction du droit qui permette au peuple palestinien de défendre ce qui n’appartient qu’à lui : le droit à l’autodétermination, c’est-à-dire le droit de vivre comme il l’entend sur sa terre souveraine.

De même, si le renforcement méthodique de l’action juridique est souhaitable, il ne faut pas se méprendre sur ce que peut faire la justice internationale. Dans les luttes d’émancipation, aucune décision de justice n’est jamais venue donner la solution, car la solution résulte de l’action politique, diplomatique, militaire et sociale. En revanche, l’action en justice joue un rôle irremplaçable pour rétablir le bon cadre d’analyse et fixer les limites à ne pas dépasser.

L’ordonnance du 26 janvier 2024 a donc une dimension historique, car c’est une première, mais il ne faut pas donner à cette décision rendue vu l’urgence qu’il y a à protéger le peuple palestinien, une dimension fondatrice qu’elle n’a pas. Mais elle n’est qu’une étape importante dans le long processus judiciaire qui s’engage.

Au passage, soulignons enfin la réactivité de la Cour internationale de Justice : requête le 29 décembre 2023, audience le 11 janvier 2024, délibéré le 27 janvier et contrôle de l’exécution le 27 février.

La preuve, par les services de l’ONU

Comme dans tout procès, la question de la preuve est essentielle. L’argument opposé était que la preuve des faits n’était pas établie, car c’est le temps de la guerre et qu’aucune mission d’enquête n’a pu se rendre sur place. Tous les jours, on entend : « Ce sont les chiffres du Hamas, on ne peut rien en faire ».

Ces arguties ont été balayées, et la Cour s’est fondée sur le travail remarquable des services de l’ONU, pourtant si décriés. Bien sûr, il y aura la nécessité d’une enquête approfondie, pour identifier les crimes et les souffrances, mais dès aujourd’hui, les bases factuelles sont très bien établies, et il faut dire merci à l’administration de l’ONU. Israel refuse l’entrée des enquêteurs internationaux et des journalistes, mais il reste cette administration, attachée à remplir sa mission au cœur des plus grandes difficultés. Une belle leçon à destination des cyniques et des libéraux, qui veulent marginaliser cette administration.

Cette administration de l’ONU est décriée parce qu’elle est un obstacle aux politiques d’agression et d’asservissement des peuples. Elle est présente sur tous les terrains, partout où les droits fondamentaux sont bafoués, et avec ses excellentes méthodes de travail, elle rapporte les faits au regard des bases du droit. Par cette ordonnance, la Cour confirme de manière éclatante la qualité du travail de l’ONU, par les acteurs de terrain et par les grands responsables de service : Secrétaire général, Secrétariat général aux affaires humanitaires et coordination des secours d’urgence, OCHA, UNRWA, UNICEF, OMS, Rapporteurs spéciaux…

Cette consécration du travail de l’ONU dans la situation de la Palestine sera un atout décisif pour la suite, et en particulier devant la Cour pénale internationale, alors que la partie israélienne s’oppose à la venue des enquêteurs, et de la presse internationale.

Aussi, le message est clair : la présence de l’ONU, c’est le regard professionnel sur les faits, et le partage avec le monde. Sans les preuves, on ne peut rien faire ; avec les preuves réunies par l’ONU, on peut tout faire. On comprend donc ce qui nourrit les incessantes critiques contre l’ONU.

II – LA DECISION

Il faut prendre le temps de lire une décision de justice. Celle-ci est disponible sur le site de la Cour, et en voici les principaux extraits.

A – D’abord, l’attendu de principe

L’attendu du principe est posé au point 66 :

« 66. À la lumière des valeurs fondamentales que la convention sur le génocide entend protéger, la Cour considère que […] le droit des Palestiniens de la bande de Gaza d’être protégés contre les actes de génocide […] est de nature telle que le préjudice qui leur serait porté pourrait être irréparable ».

Ainsi, la base juridique est la convention sur le génocide, comme élément formel, mais ce au vu des « valeurs fondamentales » qu’elle entend protéger. Le point focal est la protection de la vie, et la Cour pose comme pierre fondatrice l’humanisme puissant qui fonde le droit. Ce sont ces atroces et généralisées atteintes à la vie qui deviennent le fait central, et que rien ne peut justifier. La thèse « Le Hamas est partout, donc je peux tout détruire » s’écroule comme ignorant les valeurs fondamentales de l’humanité.

B – Ensuite les données factuelles et intentionnelles

La Cour décrit ensuite les données factuelles, à travers les rapports des services de l’ONU et des principaux responsables de service, dont le secrétaire général. Ce qui est remarquable, c’est que la Cour retient quatre types de faits, alors que chacun d’eux suffit à caractériser le génocide : causer la mort des Palestiniens, porter ces atteintes graves à leur intégrité physique ou mentale, imposer des conditions d’existence entraînant la destruction physique totale ou partielle de ce peuple, et entraver les naissances. C’est accablant pour la partie israélienne.

« 70. La Cour considère que la population civile de la bande de Gaza demeure extrêmement vulnérable. Elle rappelle que l’opération militaire conduite par Israël après le 7 octobre 2023 a notamment fait des dizaines de milliers de morts et de blessés et causé la destruction d’habitations, d’écoles, d’installations médicales et d’autres infrastructures vitales, ainsi que des déplacements massifs de population. Elle note que cette opération est toujours en cours et que le premier ministre d’Israël a annoncé, le 18 janvier 2024, que la guerre « durera[it] encore de longs mois ». Aujourd’hui, de nombreux Palestiniens de la bande de Gaza n’ont pas accès aux denrées alimentaires de première nécessité, à l’eau potable, à l’électricité, aux médicaments essentiels ou au chauffage.

71. L’OMS a estimé que 15 % des femmes qui accouchent dans la bande de Gaza étaient susceptibles de souffrir de complications, et prévoyait une augmentation des taux de mortalité maternelle et néonatale en raison du manque d’accès aux soins médicaux ».

Quand la Cour demandera ensuite de mettre fin à ces actes, ce ne sera pas une demande abstraite, car la Cour vise les données factuelles qu’elle a retenues sur la base des constatations de l’ONU.

Il n’y a pas de génocide sans intention, et cette question était bien discutée sur le thème « je suis intraitable pour le Hamas, mais pas vis-à-vis de la population ». Dans le cadre de cette phase urgente, la Cour écarte ce bien faible argument en rappelant quelques déclarations des principaux leaders politiques témoignant d’une intention génocidaire.

La Cour en vient à justifier l’urgence qui va lui permettre de statuer, et le motif est une situation humanitaire catastrophique, qui ne fait que s’aggraver du fait des coups portés par Israel :

« 72. Dans ces circonstances, la Cour considère que la situation humanitaire catastrophique dans la bande de Gaza risque fort de se détériorer encore avant qu’elle rende son arrêt définitif ».

Deux observations

Dans ce stade de phase urgente de la procédure, la Cour n’avait pas la possibilité de qualifier le génocide, ce qui relève de la phase de fond. Mais, dès cette première étape, la Cour va loin. Elle ne se limite pas au risque de génocide, mais reconnait l’existence des actes de type génocidaire et des déclarations gouvernementales en ce sens. Il était soit-disant impossible d’imputer le crime de génocide à Israël : nous attendrons le débat sur le fond, mais d’ores et déjà le mythe s’écroule.

Dans la monde occidental, le débat est entravé, avec obstination, par trois obstacles : le terrorisme, la légitime défense, et les accords d’Oslo, qui contraignent les Palestiniens à se placer dans un cadre bilatéral, sans référence au droit international. L’ordonnance ne fait aucune référence à ces notions, balayées par le droit à la protection du peuple palestinien. Le débat se rationnalise : d’une part, la base est le droit à l’autodétermination du peuple palestinien, comme sujet de droit international, et d’autre part, il s’agit d’un conflit armé international, d’un mouvement de résistance contre une armée d’occupation.

C – Enfin, les mesures de sauvegarde

La Cour peut alors prononcer les mesures concrètes de sauvegarde, aux paragraphes 78, 79 et 80, qu’il faut citer intégralement :

« 78. La Cour considère que, s’agissant de la situation décrite précédemment, Israël doit, conformément aux obligations lui incombant au titre de la convention sur le génocide, prendre toutes les mesures en son pouvoir pour prévenir la commission, à l’encontre des Palestiniens de Gaza, de tout acte entrant dans le champ d’application de l’article II de la convention, en particulier les actes suivants :

a) meurtre de membres du groupe,

b) atteinte grave à l’intégrité physique ou mentale de membres du groupe,

c) soumission intentionnelle du groupe à des conditions d’existence devant entraîner sa destruction physique totale ou partielle, et

d) mesures visant à entraver les naissances au sein du groupe.

La Cour rappelle que de tels actes entrent dans le champ d’application de l’article II de la convention lorsqu’ils sont commis dans l’intention de détruire, en tout ou en partie, un groupe comme tel. La Cour considère également qu’Israël doit veiller, avec effet immédiat, à ce que son armée ne commette aucun des actes visés ci-dessus.

79. La Cour considère également qu’Israël doit prendre toutes les mesures en son pouvoir pour prévenir et punir l’incitation directe et publique à commettre le génocide à l’encontre des membres du groupe des Palestiniens de la bande de Gaza.

80. En outre, la Cour est d’avis qu’Israël doit prendre sans délai des mesures effectives pour permettre la fourniture des services de base et de l’aide humanitaire requis de toute urgence afin de remédier aux difficiles conditions d’existence auxquelles sont soumis les Palestiniens de la bande de Gaza ».

Le constat est clair : la Cour a adopté les mesures conservatoires cohérentes et concrètes.

En premier lieu, Israël doit prendre toutes les mesures en son pouvoir pour prévenir la commission, à l’encontre des Palestiniens de Gaza, de tout acte pouvant être un élément du génocide, à savoir les meurtres, l’atteinte grave à leur intégrité physique ou mentale, leur soumission à des conditions d’existence entraînant sa destruction physique totale ou partielle et toutes mesures visant à entraver les naissances. Ce sont donc tous les aspects du crime de génocide qui sont retenus, et pour le contenu précis, voir les travaux de l’ONU. Face à cela, l’État d’Israël « doit veiller, avec effet immédiat, à ce que son armée ne commette aucun de ces actes ». Il y a donc, indirectement mais impérativement, une injonction faite d’arrêter les bombardements.

En deuxième lieu, l’État d’Israël doit punir toute incitation à commettre le génocide des Palestiniens de la bande de Gaza, et cela vise d’abord les principaux dirigeants israéliens. Si la justice israélienne ne le fait pas, des poursuites pourront être exercées dans les pays du monde, car les propos génocidaires ont été entendus partout, ce qui justifie des poursuites.

En troisième lieu, Israel doit prendre des mesures effectives pour permettre la fourniture des services de base et de l’aide humanitaire requis de toute urgence. Là encore, il est bien évident que cette liberté demandée pour la diffusion de l’aide humanitaire sur tout le territoire impose l’arrêt des bombardements.

En quatrième lieu, la Cour se préoccupe de l’exécution de sa décision. Israël devra fournir un rapport sur l’ensemble des mesures prises pour exécuter la présente ordonnance dans un délai d’un mois et l’Afrique du Sud aura la possibilité de soumettre à la Cour ses observations.

Et en cinquième lieu, la Cour rappelle que cette ordonnance a un caractère obligatoire.

D – L’absence de cessez-le-feu

Dans le champ de la solidarité palestinienne, des commentaires récurrents déplorent que la Cour n’ait pas ordonné un cessez-le-feu, et y voient une persistance du double standard. Il n’est pas possible de suivre ces critiques.

La Cour ne pouvait pas ordonner le cessez-le-feu car le litige ne concerne pas les parties en conflit. Il n’y a pas de conflit armé entre l’Afrique du Sud et Israël, mais simplement un différent d’interprétation de la Convention. Ainsi, il ne faut pas confondre « parties au litige » et « parties au conflit ». Or, il est bien entendu impossible pour un juge d’imposer le cessez-le-feu à l’une des parties au conflit armé, et pas à l’autre. De plus, la situation juridique est sur ce plan insaisissable : d’une part, l’Etat de Palestine n’est pas partie à la procédure et, d’autre part, le conflit armée international n’est pas porté par l’Etat mais par des groupes armés. D’ailleurs, la Cour écrit « le Hamas et des groupes armés ». Or, la CIJ, qui est la Cour de l’ONU et qui est tenue par le texte de la Convention sur le génocide, ne peut traiter qu’avec des Etats signataires, et non pas avec des groupes armés de résistance, largement clandestins, agissant au sein d’un Etat, signataire de la convention le 2 avril 2014, mais dont la participation à l’ONU est contestée.

On cite l’affaire Ukraine – Russie, mais s’il est exact que la Cour a ordonné un cessez-le-feu, c’est parce que les deux parties belligérantes étaient en conflit et dans la procédure.

La Cour ne s’est pas limitée à ce constat, qui aurait conduit au rejet de la requête. Devant défendre les valeurs protégées par la convention, soit la vie humaine des Palestiniens, elle contourne l’obstacle en imposant à Israël de respecter toutes les dispositions de l’article 2 de la Convention, et donc l’arrêt des morts civiles, des souffrances physiques et mentales, des destructions du cadre d’existence, des atteintes au secteur de la naissance, et l’obligation de l’acheminement normal de l’aide humanitaire. Une injonction directe quant au résultat, qui est une injonction indirecte d’arrêt des bombardements.

Si la Cour se limite à ordonner un cessez-le-feu, sa décision ne sera pas respectée… et sur le terrain, il ne se passera rien. En revanche, elle prescrit toute une gamme d’obligations, avec des contenus concrets, spécialement avec l’aide humanitaire.

Alors que la famine est là, cette libre circulation de l’aide humanitaire est la condition de tout. Au total, seulement 10% des vivres nécessaires sont entrés à Gaza depuis le début des hostilités¹. Avant cette agression militaire, Israel livrait 500 camions par jour, en retrait de son obligation de puissance occupante du fait du très restrictif blocus, et de la déduction de la production agricole : les autorités israéliennes avaient calculé le minimum vital de calories pour déterminer le tonnage de produits, et elles en retiraient une part importante par référence à la production agricole locale. Lamentable, mais c’est ainsi…. Ainsi, le chiffre réel des besoins était de 750 camions, ce qui devient le chiffre actuel de référence car il n’y a plus aucune production agricole. Or, le nombre de camions autorisés – car l’armée israélienne a indiqué qu’elle attaquerait tout camion qu’elle n’a pas contrôlé – n’est en moyenne que de 150 camions par jour. Et, une fois passé le contrôle de Rafah, l’acheminement dans les zones centre et nord s’avère impossible du fait d’ordres donnés par l’armée. Les parcours des convois sont fixés d’un commun accord, mais viennent ensuite des ordres incohérents, et pour le début janvier, seuls 20% des convois arrivaient à destination. Les organisations demandent en outre, avec insistance, que le passage reprenne par le passage de Kerem Shalom, qui à l’inverse de Rafah est équipé pour traiter le trafic poids lourd, et permet un accès facilité au nord et au centre du territoire. Ce à quoi il faut ajouter la reprise des livraisons de carburant pour alimenter la centrale électrique, car l’absence d’électricité remet en cause le fonctionnement de tous les services.

Et attention, en admettant – on verra, mais c’est mal parti – que les 750 camions circulent, cela ne blanchirait pas la responsabilité d’Israel, qui en tant que puissance occupante doit assumer lui-même la charge de l’aide humanitaire, sans pouvoir se reposer sur des tiers.

III – Le début d’un processus

Ce qui est en jeu, c’est de sortir du processus d’Oslo, avec cette caricature d’une Autorité palestinienne dépendant de A à Z de la puissance occupante, et de placer le peuple palestinien sous la protection du droit international.

On observera la manière dont Israël va appliquer cette décision, et comment les pays alliés d’Israël vont prendre leur distance, pour respecter la décision. La question des exportations d’armes est à suivre de près.

Par ailleurs, cette ordonnance a pour effet immédiat de renforcer la procédure devant la CPI, qui dispose désormais d’une base juridique solide. Le bureau du procureur poursuit son enquête. Le 25 janvier, nous avons eu deux nouvelles réunions de travail avec le bureau du Procureur et le bureau des victimes, pour présenter 1 800 pages de preuves et organiser le dossier, notre demande restant la délivrance de mandats d’arrêts.

Gilles DEVERS, Khaled AL SHOULI, Abdelmaid MRARI